暂时闲置的茶山，能否被人“推平”占种？ ——撂荒承包地权利归属与林地保护规制之探析

作者：刘雨浪

摘要：

祖辈耕种的茶山，因部分家庭成员外出务工或远距离无法兼顾打理而暂时闲置，茶丛中长满杂草，是否就成了可以任意占用的“无主地”？本文结合笔者所接的真实咨询案例，以一个山区家庭承包的茶山被同村人大规模“开荒推平”的真实情形为切入点，从土地承包经营权的用益物权属性、撂荒与权利丧失的关系、擅自占用与开垦林地的法律规制、森林防火带的公益保护，以及虚报冒领农林补贴与套取低息贷款的法律责任等维度展开分析。笔者认为：承包地“暂时闲置”并不当然丧失承包经营权，撂荒并非他人据以强占的法定事由；擅自推平、占种他人茶山，可能同时触发民事侵权责任、行政法律责任乃至刑事法律责任，占用森林防火带更容易危及公共安全。

关键词：

撂荒承包地；土地承包经营权；擅自开垦林地；森林防火带；非法占用农用地

问题提出：暂时闲置的茶山，能否被人“推平”占种？

在广东省内的种植茶叶的山区，许多家庭都有一段与茶山相连的乡土记忆。祖辈在山上开垦茶园，父辈延续耕种，儿时随家人上山采茶，山间的茶树既是生计的依托，也是家族情感与村庄公共记忆的载体。

随着城镇化推进，青壮年外出务工、家中劳动力不足，原先耕作的茶山渐渐荒芜、长满杂草——这本是许多山区农村常见的“暂时闲置”状态。

据咨询的当事人张三（化名）称，村里多名自认为熟悉土地与耕作政策的村民，却以“开垦荒山、规模种植”为名，动用机械大规模“推平”了包括其本家在内的多户祖辈耕作的茶山，还意图占用他人茶山及森林防火带，重新成片种植茶叶，既为获取规模种植的经济收益，也可能存在为借政策套取银行低息贷款与农林补贴的行为。

暂时闲置的茶山，能否被人“推平”占种？这一朴素的疑问背后，涉及土地承包经营权的性质与存续、撂荒的法律后果、擅自开垦林地的行政与刑事责任、森林防火带的公益保护，以及可能涉农补贴贷款的法律红线等一系列实务问题。本文即以该情形为样本，结合现行法律、法规、司法解释及广东省内外典型案例，结合民事、行政、刑事多视角对前述问题逐层展开分析，以期为同类纠纷的处理与权利人的维权提供参考。

一、茶山的法律属性：不容忽视的用益物权

（一）茶山在土地利用与森林资源分类中的定位

茶树属经济作物，茶园在土地利用现状分类中一般归为“园地”（园地中的茶园），在森林资源分类中又常被纳入经济林地范畴。无论作何种归类，茶山都是“用于农业的土地”，可依法成为土地承包经营权的客体。依据《中华人民共和国民法典》第三百三十条[《中华人民共和国民法典》，2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日起施行.]，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。因此，一座茶山并非“无主空地”，其背后承载着明确的权利归属。

（二）家庭承包经营权是用益物权，受法律保护

依据《中华人民共和国民法典》第三百三十一条，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。土地承包经营权自承包合同生效时设立，属于物权编“用益物权”分编下的法定物权。依照《中华人民共和国民法典》第三百三十二条，林地的承包期为三十年至七十年，承包期届满还可依法继续承包。这意味着，只要承包关系存在，茶山所承载的经营权利便是受法律保护的物权，而非任由他人处置的“无主财产”。任何主体未经承包权人同意，不得擅自侵占、开垦或处置。

尤须强调的是，物权的保护不以权利人“正在实际耕种”为条件。茶山暂时闲置，权利人依然享有物权请求权和占有保护请求权。第三方以“反正没人种、荒着可惜”为由径行占用，在法律上缺乏任何正当性基础。

从权利取得与公示的角度看，家庭承包经营权依承包合同设立，农村集体经济组织与农户签订承包合同后，合同即作为权属凭证。实践中不少山区茶山因历史原因未及时换发承包经营权证，但承包合同、土地台账、历年的农业税费缴纳记录、村民委员会出具的证明乃至代代相传的耕作事实，均可在诉讼中形成相互印证的证据链，证明承包经营关系的存在与延续。权利人应妥善保管此类原始资料，以备维权之需。

二、“暂时闲置”不等于“无主地”：撂荒并不当然丧失承包经营权

（一）“闲置”与“丧失权利”是两回事

实务中最常见的误区，是把“茶山暂时没人种”等同于“这地可以随便占”，这恰恰颠倒了法律逻辑。承包方因外出务工等原因暂时搁荒，只是权利人未实际行使经营行为，并不改变其作为承包经营权主体的法律地位。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号）第六条对此有明确规定[《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2020〕17号）.]：因发包方违法收回、调整承包地，或收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生纠纷的，若发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的应予支持；若发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方请求确认该合同无效、返还承包地并赔偿损失的，也应予支持。司法解释在此确立的核心规则是：弃耕、撂荒不导致承包经营权自动丧失，更不产生他人可据以占有的权利。

（二）新旧法衔接：撂荒并非收回承包地的法定事由

需要特别辨析的是，《中华人民共和国土地管理法》[《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）.]曾规定“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。这是历史上撂荒地处置的旧规则，也常被个别主体误用为“收回”“占种”的依据。但经2018年修正后的《中华人民共和国农村土地承包法》（第二十七条[《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）.]明确规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”）以及上述司法解释，均已明确收缩了发包方收回承包地的法定情形——发包方收回承包地仅限于法律明确规定的少数情形（如承包方全家迁入设区的市转为非农业户口等），单纯的弃耕、撂荒并不在其中。换言之，“撂荒两年”既不能使权利人当然丧失承包权，更不构成任何第三人据以强占他人茶山的合法理由。以旧法条文为“开荒占山”背书，是对法律的误读。

（三）撂荒的正确治理之道：复耕、流转，而非“强占”

国家及广东省对撂荒地治理的政策导向，是“引导复耕复种、规范土地流转”，而非放任他人侵占。农业农村部《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》（农规发〔2021〕1号）明确[农业农村部：《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》（农规发〔2021〕1号）[EB/OL].]，对长期外出务工、家中无劳动力的农户，要引导流转土地经营权，鼓励按依法、自愿、有偿的原则流转，而非由其他主体径行占用。《广东省人民政府关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知》（粤府函〔2021〕130号）亦要求[广东省人民政府：《关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知》（粤府函〔2021〕130号）[EB/OL].]开展撂荒耕地整治、组织复耕复种。广东省多地市的工作方案，如清远、汕尾的相关文件，更强调对“无故连续撂荒承包地两年以上”的成员，应引导其依法恢复生产或规范流转，而非由村集体或个人擅自收回、强占。可见，即便确实存在撂荒，其处置也必须回到“依法、自愿、有偿”的轨道上来，绝不允许任何个人借“开荒”之名侵占他人承包地。

值得注意的是，政策在鼓励流转的同时，对土地经营权受让方同样设置了“不得闲置撂荒”的约束。依据《中华人民共和国农村土地承包法》及《农村土地经营权流转管理办法》，土地经营权人擅自改变土地农业用途、弃耕抛荒连续两年以上的，承包方可依法解除流转合同，发包方亦有权要求终止合同。这一规则从另一个侧面说明：无论是承包方还是受让方，都不存在“把地荒着”的合法空间，更不存在第三方“捡漏占种”的余地。

（四）广东相关纠纷的裁判倾向

司法实践中，广东法院对撂荒地与承包地纠纷的处理，始终以“保护承包经营权、依法规范处置”为取向。肇庆市中级人民法院曾处理涉及五百多亩农田的系列纠纷，最终促成农田交还村集体、依法重新发包；广东连山法院则通过调解[法治网：《广东连山法院巧解“糊涂账”唤醒撂荒田》，2025年8月[EB/OL]. http://www.legaldaily.com.cn/]妥善化解了一起牵涉撂荒农田的租赁纠纷，百亩良田得以复耕。这些案例说明，撂荒地的处置与复耕，必须通过合法途径（如流转、代耕、托管、依法收回并按程序重新发包）进行，而不能由个人私自“开垦”他人承包地。

值得补充的是，司法解释第六条在支持返还原物与确认另行发包合同无效的同时，也作出平衡性规定：若承包方确属弃耕撂荒，对其赔偿损失的诉讼请求不予支持；第三人请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。这一制度设计兼顾了权利人、发包方与善意第三人之间的利益，也进一步说明——撂荒至多影响“赔偿损失”等部分救济的范围，却绝不否定权利人“返还承包地”这一物权本身的归属。

三、“推平开垦”他人茶山的法律定性：三重责任叠加

（一）民事侵权责任：返还原物、排除妨害、恢复原状与赔偿

同村人未经承包权人同意，动用机械推平、占种他人茶山，首先构成对土地承包经营权这一物权的侵害。依照《中华人民共和国民法典》第二百三十五条，无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物；第二百三十六条规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。结合《中华人民共和国民法典》第一百七十九条所列举的民事责任方式，权利人可请求返还原物、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。即便茶山处于“暂时闲置”状态，权利人的物权请求权和占有保护请求权依然存在，第三人不得以“撂荒”为由主张占有或抗辩。

（二）行政法律责任：擅自改变林地用途与擅自开垦林地的处罚

若被推平的茶山属林地或园地中纳入林地管理的范围，则同时触犯森林资源保护的法律。《中华人民共和国森林法》第七十三条规定[《中华人民共和国森林法》（2019年修订）.]，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，责令限期恢复植被和林业生产条件，可处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条进一步规定[《中华人民共和国森林法实施条例》（2018年修订）.]，擅自改变林地用途的，处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款；第四十一条规定，擅自开垦林地、致使森林林木受到毁坏的，责令补种并处罚款。广东省林业局2025年通报的“王某非法开垦林地种植菠萝案”即为典型[广东省林业局：《林业普法｜莫把林地当“良田”，多人毁林种植菠萝被处罚》，2025年7月[EB/OL]. https://lyj.gd.gov.cn/]——王某开垦林地约4300平方米（折合6.5亩）种植菠萝，造成林地毁坏，被责令恢复植被及林业生产条件，并处罚款48万元；同批通报的高某开垦1.1亩林地亦被依法处罚。此类执法实践表明，擅自开垦林地的行政违法成本并不低，“开荒”绝非“零成本”。

（三）刑事法律责任：非法占用农用地罪与故意毁坏财物罪

当侵占、开垦达到一定规模，还可构成犯罪。《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定了非法占用农用地罪[《中华人民共和国刑法》（2023年修正）.]。最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕8号）第一条明确，非法占用并毁坏公益林地[《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕8号）.]五亩以上、商品林地十亩以上的，即属“数量较大”，可追究刑事责任。司法实践中，广东省汕尾陆丰法院审理的陈某非法占用农用地案[ 广东省林业局：《林业普法｜汕尾陆丰法院严惩非法占用林地犯罪》，2025年8月[EB/OL]. https://lyj.gd.gov.cn/]，对未经批准非法占用林地、造成林地大量毁坏的行为人判处有期徒刑并处罚金；梅州平远法院审理的池某祥等人案件[ 广东政法网：《梅州平远法院一案件入选服务保障“百千万工程”典型案例》，2025年3月[EB/OL]. https://www.gdzf.org.cn/]，对未经批准在涉案山林开挖取土、将山林整为平地、破坏种植条件的行为依法追责；深圳龙岗法院审理的林某非法占用农用地案[广东法院网：《广东法院高质量司法服务保障绿美广东生态建设典型案例（二）》，2026年8月[EB/OL]. https://www.gdcourts.gov.cn/]，判处其有期徒刑并追缴违法所得，亦入选广东法院服务保障绿美广东生态建设典型案例。此外，若推平行为造成他人茶林（林木）毁坏价值达到相应标准，还可能触犯故意毁坏财物罪乃至毁坏林木的相关罪名。可见，“推平开垦”绝不只是“民事纠纷”，其行为边界一旦越界，便可能滑入行政追责乃至刑事追责的范畴。

尤为值得关注的是，广东省兴宁市人民检察院2025年通报的一起案件——返乡创业者范某承包山林改种油茶树[广东省人民检察院（兴宁市人民检察院）：《曾经的“涉案树”如今长成“致富林”》，2025年6月[EB/OL]. http://www.gd.jcy.gov.cn/]，因未报备林地用途变更，被认定为“擅自改变林地用途”，面临行政处罚与刑事追责。该案与本文所述情形形成鲜明对照：同样是从事茶树等经济作物种植，一旦涉及林地用途变更而未依法报备审批，即使初衷是发展产业，仍可能触碰法律红线。反之，任何以“种茶”为名侵占他人林地、改变林地用途者，更无豁免之理。

四、森林防火带不容侵占：公共防火设施的公益属性

（一）防火带是森林防火的基础设施，并非可开垦的“空地”

森林防火带（生物防火隔离带、防火通道）是防止山火蔓延的关键基础设施，具有显著的公共安全属性。《森林草原防灭火条例》（国务院令第822号）第二十三条明确要求[《森林草原防灭火条例》（国务院令第822号），自2025年11月16日起施行.]县级以上地方人民政府加强防火道、隔离带等基础设施建设，推动防灭火装备转型升级。防火带并非可供个人开垦种茶的“闲置空地”。同村人“推平”防火带改种茶叶，实质是破坏公共防火设施、削弱区域抵御山火的能力，直接危及周边群众的生命财产安全与生态安全。

（二）占用、破坏防火带的法律责任

占用、破坏防火带，除可能承担相应行政责任外，若形成危及公共安全的危险状态，还可能依据《中华人民共和国治安管理处罚法》承担拘留等治安处罚；若因此引发或扩大森林火灾、造成严重后果，更可能触及失火罪等刑事罪名。这与《中华人民共和国消防法》禁止占用防火间距、消防车通道的立法精神一脉相承——公共安全设施，任何个人都不得以任何理由侵占、毁损。对于以“规模种茶”之名占用防火带的行为，权利人及有关部门都应将其作为破坏公共安全设施予以严肃对待。

从公共利益衡量的角度，防火带一旦被推平改种，山火一旦发生便可能沿缺失的隔离带迅速蔓延，数十年来投入建设的防火体系将形同虚设。权利人、村民及基层组织对此类行为不应抱持“与己无关”的旁观心态，而应视为对自身人身与财产安全环境的直接威胁，及时举报制止。

五、补贴与低息贷款背后的“红线”

（一）撂荒地复耕补贴的正确适用

涉农补贴并非“谁占地谁领”。农业农村部《指导意见》明确，耕地地力保护补贴具有导向性，“对长期撂荒停止发放补贴，待复耕复种后重新纳入补贴范围”。也就是说，补贴针对的是依法复耕、实际经营的主体，而非以强占方式“圈地种茶”的人。以侵占他人茶山、毁坏林地换取的所谓“补贴”，本就缺乏合法性基础，更谈不上“政策扶持”。

（二）虚报冒领补贴与套取贷款的法律责任

若行为人通过虚构种植事实、虚报面积等手段套取农林补贴，轻则被责令退回、处以罚款，重则可能构成诈骗罪。依据《退耕还林条例》第五十七条，弄虚作假[ 《退耕还林条例》（2016年修订）.]、虚报冒领补助资金和粮食的，可处以冒领金额二倍以上五倍以下的罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任；《农业保险条例》第三十条亦规定[《农业保险条例》（2016年修订）.]，骗取保险费补贴的由财政部门依法处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第二百六十六条的解释亦明确，以欺诈、伪造证明材料等手段骗取相关待遇的，属于诈骗公私财物的行为。至于以虚假项目、虚假抵押套取银行低息贷款，还可能触及骗取贷款等金融犯罪风险。凡是以违法占用为代价“变现”补贴与贷款者，面临的不只是民事责任，更可能身陷刑事风险，所谓“经济账”终将得不偿失。

实践中，以虚假的“规模种植项目”向银行申请低息涉农贷款，若虚构事实、隐瞒真相达到法定数额，可能涉嫌骗取贷款等金融犯罪；即便未达刑事门槛，也可能构成信贷违约并承担合同责任，还可能因违法占用被主管部门取消相关扶持资格。涉农金融与补贴政策的初衷，是支持真实、合法的生产经营，绝不允许被异化为侵占他人土地之后“套利变现”的工具。

六、权利人的维权路径与实务指引

（一）第一步：厘清权属、为行为定性，选对维权轨道

维权启动前，应先回答三个基础问题：其一，茶山的权属为何——系家庭承包经营权、集体所有权下的经营权流转，还是集体经济组织统一经营；其二，被侵害的权利为何——是土地承包经营权、林地权益，还是防火带所代表的公共利益；其三，对方“推平开垦”的行为应如何定性——是民事侵权、行政违法，还是已具有刑事违法性。答案决定维权的轨道选择：纯民事侵权以诉讼为主；涉毁林开垦同步行政举报；达到刑事数额则刑事控告；涉防火带毁损同时向防火、消防及属地部门报告。三条轨道可以并用，但证据固定与启动时机各有讲究，宜先定性、后定路。

（二）第二步：第一时间固定证据，这是成败的关键

证据是维权之本，应尽早、全面地固定。证据大致可分为三类。一是权属类证据：承包合同、承包经营权证、土地台账、村委会证明、农业税费缴纳记录、证人证言、户口簿及集体成员资格材料，以及能佐证“祖辈即已耕作、权属一脉相承”的历史照片、老茶树留存等。二是侵权过程类证据：机械施工的现场照片与视频（注意标注拍摄时间、地点、GPS坐标及参照物），无人机航拍对比“推平前”与“推平后”的地貌，施工人员、雇主、包工头的线索及现场目击证人证言，并向村委会、乡镇政府发出书面反映函以固定“已反映、对方知情”的时间节点。三是损失类证据：被毁茶树的数量、品种与树龄清点，表土移除、地力破坏的鉴定，恢复植被与复垦费用的预算或评估。取证上，能申请公证保全证据就及时办理，能申请诉前行为保全就先“冻结”对方继续开挖，所有书面材料注意留存送达与签收记录。

（三）第三步：民事维权——物权保护之诉的实操要点

民事路径以物权保护之诉为主轴。管辖上，依据不动产纠纷规则由茶山所在地人民法院管辖。案由与诉请上，可视情形选择“排除妨害纠纷”“返还原物纠纷”“恢复原状纠纷”“财产损害赔偿纠纷”等物权保护案由，或“土地承包经营权纠纷”等专门案由；诉讼请求可表述为：判令被告停止侵害、排除妨害；将推平的茶山恢复原状并返还；赔偿茶树、地力等损失。时效上，返还原物、排除妨害等物权请求权一般不受诉讼时效限制，但损害赔偿请求受三年诉讼时效约束，应及时主张并留存催告证据。为防止损失扩大，可在起诉前或诉讼中申请行为保全（责令停止施工、禁止继续开垦）与财产保全。举证重点是补齐全“权属在我、损害由被告造成、损失可量化”三条证据链。

（四）第四步：行政维权——向主管部门举报的实操要点

行政路径宜多部门并行、留有书面痕迹。职责分工上，自然资源部门主管土地管理与擅自改变土地用途，林业部门主管林地、擅自开垦及防火带，农业农村部门主管承包地、撂荒地处置与补贴。涉及多部门的，可分别或并行举报。操作上，提交书面举报函（载明主体、地点、事实、诉求与证据清单），可同步通过12345热线及信访渠道反映，请求主管部门依法责令停止违法行为、恢复原状、并处罚款后书面答复。若主管部门超期不答复或不查处，可就其不履行法定职责申请行政复议或提起行政诉讼，倒逼其履职。

（五）第五步：刑事维权——达到追诉标准的控告路径

当侵占、开垦达到追诉标准，可走刑事控告。罪名与数额上，非法占用农用地罪（《中华人民共和国刑法》第三百四十二条）的追诉门槛为非法占用并毁坏公益林地五亩以上、商品林地十亩以上；毁坏他人茶林价值达到相应数额，还可能构成故意毁坏财物罪。操作上，向案发地公安机关提交书面控告及证据材料；对不予立案决定不服的，可申请复议、复核，并可向同级人民检察院申请立案监督。为节约成本、一并解决赔偿，可在追究刑事责任的同时提起刑事附带民事诉讼，主张恢复原状与赔偿。

（六）第六步：公益诉讼与基层、舆论监督

涉及生态环境损害、防火带被毁等公共利益的，可向检察机关提供线索，申请其提起行政公益诉讼或民事公益诉讼，借助公权力量推动修复。同时可向村委会、乡镇政府、林业防火部门反映，争取就地制止；在事实清楚、证据充分的前提下，合法借助媒体与村民自治力量形成监督合力，让“毁林占山、套取补贴”暴露在阳光下。

（七）综合策略提示：多轨并进、把握时机、避免私力过限

综合来看，宜采取“民事＋行政＋刑事”组合维权的策略，视证据与数额择要推进，切忌只走一条路而错过时效或证据灭失。时机上，对持续进行的侵权行为要第一时间保全证据、申请行为保全，涉及刑事追诉标准的尽快固定数额并推动鉴定。同时务必提醒：维权应通过法定途径进行，不得以强行对抗、损毁对方设备等私力救济方式解决，否则可能使维权本身转化为新的违法甚至刑事风险。在法治框架内，有序、充分、及时地主张权利，才是对一座茶山、一片山林最稳妥的守护。

七、结语：茶山是“活”的记忆，更是受保护的权利

乡村振兴，是中国农村和农民走向法治文明、实现共同富裕的康庄大道。一座暂时闲置的茶山，为外出务工子弟预留了一条返乡创业的后路，更承载着几代人的劳作与记忆。它或许因时代变迁而暂时静默，但绝不应成为他人“开荒致富”的牺牲品。法律对土地承包经营权的保护，不以权利人是否“正在耕种”为条件；撂荒不是强占的通行证，防火带更不是可以变现的“空地”。面对打着“开垦山地、规模种植”旗号侵占他人茶山、毁坏林地、套取补贴贷款的行为，权利人既要敢于主张权利，更要善于综合运用民事、行政、刑事与公益诉讼手段，让“法不能向不法让步”。这既是对一座茶山、一片山林的守护，也是对法治秩序与公共安全的坚守。

参考文献

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