以律师视角看《对外投资管理办法》

作者：苏洁

《对外投资管理办法》（国家发展改革委令2026年第49号）将于2026年12月1日起施行，这是我国对外投资管理制度的一次重大系统性完善。作为一名律师，从对外投资合规实务角度看，新办法的出台顺应我国投资主体多样、形式复杂的现实需求，延续《企业境外投资管理办法》的分类监管方式，同时细化调整并作出许多重大创新，以下我将从律师角度简要解读《对外投资管理办法》，并整理新旧办法的主要变化，供各位读者参阅。

一、简要解读

（一）监管对象范围扩大

旧办法主要规制境内企业主体，新办法则将“其他组织”和“居民个人”一并纳入监管，自2026年12月1日起，其他组织与居民个人的境外投资行为也需要核准、备案，以及提交境外再投资报告。需要特别注意，根据先前出台的《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号），境内居民通过特殊目的公司（SPV）境外投融资及返程活动，需同时关注发改委与外汇局两套规则。

（二）监管由“形式”转向“实质”

新办法新增规定，应当根据对外投资的内容、所投入资产权益的来源、中方投资额等进行分级分类监管，并且明确新增认定标准，遵循实质重于形式的原则。认定不再依赖金额、登记名义、合同外观等表层要件，股权代持、协议控制、信托持股、平台控制等均在考查之列。但需注意例外规定，“投资者通过合格境内机构投资者、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，不适用本办法关于核准、备案、报告的规定。但单独或者与其一致行动人共同获得被投资企业控制权，或者单独或者与其一致行动人合计获得被投资企业股权、表决权达到10%的整数倍，以及国家发展改革委明确的其他情形除外”。因此，新办法更看重投资者是否获得投资企业的所有权、控制权的实质性。

（三）取消间接非敏感对外投资金额门槛 

依据旧办法规定，通过境外平台实施、中方投资额3亿美元以下的间接非敏感投资不负报告义务，新办法将其全面纳入境外再投资报告义务，返程投资亦同。

（四）监管体系由“一次”转向“长期”，监管力度加大、节点前移

一是新增前期工作情况报告，前期工作情况报告不等于核准、备案，意味着国家的监管节点前移，在准备核准备案工作中必须提前着手报告；

二是新增“终止”情形报告机制，即不再实施对外投资或不再拥有境外所有权、控制权、经营管理权等权益时亦须报告，相关提交时限由20个工作日压缩至10个工作日；

三是确立对外投资信息年度报告制度，投资者须于每年6月30日前报送上一年度对外投资信息，漏报将依据新办法第六十三条被责令限期改正，情节严重或逾期不改的，予以警告、通报批评。投资者在年度报告中列明遭受外国组织、个人歧视性措施或不合理剥夺、限制情形的，国家可应投资者请求采取反制措施，但若不报告，反制可能难以启动；

四是重大不利情况报告范围扩大，义务与保护并重——针对外方强制索取技术、数据，逼迫转让、处分股权资产等场景，投资者在触发报告义务的同时可获得国家保护。

（五）安全审查覆盖投资全周期

针对影响或可能影响国家安全的对外投资，安全审查不仅针对投资行为本身，持有期间相关资产、股权的转让、处分同样纳入审查范围，审查既可能发生在投资前，也可能发生在后续退出环节，具体规则有待国家发展改革委配套制度明确。

（六）违法违规成本加重

违法违规成本由警告、责令中止、停止、改正等较轻处罚，升级为处分股权资产、取消相关资格及罚款，责任主体延伸至中介机构，从业者开展对外投资需更加审慎。

二、总结

总而言之，此次《对外投资管理办法》的出台意义不仅是简单扩大投资者范围，更是将投资者的义务从一次核准、备案、报告转化为长期报告。因此实务中，投资者要注意开展存量境外架构全面盘点，提前摸清现有境外平台层级、各层持股比例、资金来源、历次再投资与返程投资等安排。

新旧办法之主要变化