以案说法：两用物项出口管制背景下行政处罚的特点

案例一：东关缉违字（2024）3号

案件事实：2023年，出口企业销售至危地马拉一台农业用无人机，为了逃避海关监管，通过货代公司先运输至香港，再从香港运输至危地马拉，未向海关申报并办理《两用物项和技术出口许可证》，故意逃避国家许可证件管理，货值5249美元。

处罚主体和依据：东营海关根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第九条第一款第二项规定，决定对出口企业的违法行为作出行政处罚。

案例二：津新港关缉查字（2023）5号

案件事实：2021年，出口企业在明知出口货物属于两用物项许可证管理商品的情况下，以伪报品名方式将人造石墨伪报为煅烧石油焦向海关申报出口，以逃避国家对两用物项货物的出口管制，总价36720美元。

处罚主体和依据：天津新港海关依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第五项、《中华人民共和国出口管制法》第三十四条第一项、第四十条规定，决定对出口企业的违法行为作出行政处罚。

（一）违反两用物项（货物）出口管制的行政处罚权限归哪些部门？

（二）违反两用物项（货物）出口管制的处罚依据有哪些？

（三）处罚依据出现竞合时的处罚原则？

（四）对该行政处罚决定不服，救济程序有哪些？

（一）商务部门和海关均具有对违反两用物项（货物）出口管制行为的行政处罚权

上述两个案例的行政处罚主体虽然均为海关，但并不意味着在两用物项（货物）出口管制领域，只有海关这单一主体具有行政处罚权。结合相关法律规定，商务部门和海关均具有对违反两用物项（货物）出口管制的行政处罚权，具体如下：

1.商务部门的行政处罚权

2005年《两用物项和技术进出口许可证管理办法》指出商务部是全国两用物项和技术进出口许可证的归口管理部门，由商务部及其下属部门具体审批、发放进出口许可证。2020年《出口管制法》、2024年《两用物项出口管制条例》再次明确商务部门负责两用物项的出口管制工作。

以上情况均说明，商务部门是两用物项出口管制的主管部门。而作为主管部门，商务部门具有监督、检查两用物项出口的行政职权，并且针对违反两用物项出口管制的行为予以行政处罚的权限。比如，《两用物项出口管制条例》规定出口企业未经许可擅自出口两用物项的，责令其停止违法行为，没收违法所得，并根据违法经营额进行罚款。但目前，商务部门虽然具有行政处罚权限，但较少发现商务部门对出口企业违反两用物项出口管制的行为予以行政处罚。

2.海关的行政处罚权

出口企业申报出口时需要承担如实申报义务，其中就包括如准确、及时向海关交验《两用物项出口许可证》这一要求。同时，当出口企业申报出口未提交《两用物项出口许可证》的，海关可以对该报关单项下的货物提出质疑，并可以向商务部门提出鉴别申请，根据鉴别结论进行处置。

因此，在出口环节，海关有权对两用物项的出口申报行为进行监管，若在该环节出口企业存在违反海关监管规定的，海关也具有对应的行政处罚权。目前，海关针对两用物项出口的行政处罚案例也逐渐增多。

（二）违反两用物项（货物）出口管制行为的处罚依据有《出口管制法》、《海关法》以及配套相关条例

1.《出口管制法》和《海关法》均对出口许可证件具有监管职权

《出口管制法》以及配套《两用物项出口管制条例》对违反出口管制的行为作出了详细规定，比如涉及两用物项许可证的申请、使用以及各个参与主体承担的报告义务等等，总体可以归纳为“许可证件管理+其他管理”。

而《海关法》以及配套《海关行政处罚实施条例》对走私行为、违规行为的行政处罚范围同样作出了详细规定，其中与出口管制有关的总体可以归纳为“许可证件管理+其他申报要素管理”。

对比来看，《出口管制法》和《海关法》对“许可证件管理”均有作出规定，两部法律均可以对出口企业违反“两用物项许可证件管理”的行为进行处罚。

2.《出口管制法》、《海关法》以及配套相关条例对涉及出口许可证件的行政处罚标准不同

结合目前执法实践来看，海关对违反两用物项出口管制的处罚依据集中为《出口管制法》第三十四条，即对“出口经营者未经许可擅自出口管制物项、超出出口许可证件规定的许可范围出口管制物项、出口禁止出口的管制物项”的行为予以处罚。以下则以第三十四条为例，与《海关法》对比行政处罚的标准差异，具体如下：

第一，出口企业违反《出口管制法》第三十四条面临的行政处罚为：

第二，出口企业违反《海关行政处罚实施条例》第九条构成走私行为面临的行政处罚为：

第三，出口企业违反《海关行政处罚实施条例》第十三条、十四条构成违规行为面临的行政处罚为：

第四，出口企业违反《海关行政处罚实施条例》第十五条构成违规行为面临的行政处罚为：

对比来看，《海关行政处罚实施条例》基于出口企业的主观认知分别规定了不同的行政处罚标准，但《出口管制法》的处罚标准相对单一，并且没有对出口企业的主观认知进行区分，导致违反《出口管制法》的行为，不完全能与《海关行政处罚实施条例》形成一一对应关系。比如，出口企业虽然属于“未经许可擅自出口管制物项”，但基于其主观认知，按照《海关行政处罚实施条例》，将会依据第九条或者第十四条进行处罚。

（三）行政处罚出现竞合时，原则上受到“一事不二罚”限制，例外情况下予以并罚

上述两个案例反映的情况为：行为人实施走私两用物项（货物）的行为，同时触犯了《出口管制法》和《海关法》，但最终海关分别以《出口管制法》和《海关法》为依据予以行政处罚。上述处罚依据也引出一个问题，当出口企业实施的行为同时违反《出口管制法》和《海关法》时，该行为究竟是按照哪一标准进行处罚？具体如下：

1.原则：违法行为受到“一事不二罚”的限制，以一次行政处罚为限

《行政处罚法》第二十九条规定行政处罚要受到一事不二罚的限制。而该原则反映至两用物项出口管制上，具体表现如下：

2006年《两用物项和技术进出口许可证管理办法》规定将涉及两用物项行政处罚的权限交由海关，并且依据《海关法》、《海关行政处罚实施条例》予以处罚，比如“违反本办法规定，走私两用物项和技术的，由海关依照《海关法》、《海关行政处罚实施条例》的有关规定给予行政处罚”、“伪造、变造或者买卖两用物项和技术进出口许可证的，尚不够刑事处罚的，依照《海关法》及有关法律、行政法规的规定给予行政处罚”。

自2020年《出口管制法》实施后，该第四十条规定：“本法规定的出口管制违法行为，由国家出口管制管理部门进行处罚；法律、行政法规规定由海关处罚的，由其依照本法进行处罚”。按照该上述规定，海关对在其监管范围内违反出口管制的行为，将依据《出口管制法》进行处罚，从法律层面将海关的处罚依据从《海关行政处罚实施条例》调整为《出口管制法》，且目前已有较多海关公开的行政处罚文书显示开始按照该条款执行。

需要值得注意的是，虽然上述条款看似解决了行政处罚出现竞合时的处罚依据问题，但却可能造成后续行政处罚的不均衡。比如，海关分阶梯式的对出口企业予以行政处罚，而《出口管制法》的处罚标准单一，且《出口管制法》的处罚更为严格，对行政执法者的自由裁量权提出了更高的要求。对于该种情况的担忧，同样在以往涉及进出口固体废物的行政处罚案件中就已经有所体现。

2.例外：违法行为达到“危害国家安全和利益”的，将面临并罚

《出口管制法》第四十三条：“违反本法有关出口管制管理规定，危害国家安全和利益的，除依照本法规定处罚外，还应当依照有关法律、行政法规的规定进行处理和处罚”。按照上述规定，当出口企业实施的违反出口管制的行为，达到了“危害国家安全和利益”的程度，可以对该违法行为进行多次处罚。但目前，对于“危害国家安全和利益”的具体评价标准尚未明确，该条的实际适用还有待验证。

（四）对行政处罚决定不服的，可以通过行政复议或者行政诉讼进行救济

商务部门或者海关对违反出口管制行为作出的处罚属于行政处罚范畴，对于作出的行政处罚决定，出口企业有两种路径进行救济：

一是“行政复议+行政诉讼”模式。先向作出该行政处罚的上级部门申请行政复议，对复议结果不服的，再作出该行政处罚机构所在地管辖行政诉讼案件的法院提起行政诉讼，一般是由铁路运输法院或者中级人民法院管辖。

二是“行政诉讼”模式。直接向作出该行政处罚机构所在地管辖行政诉讼案件的法院提起行政诉讼。

两用物项的出口管制是目前海关重点关注的领域之一，从现有的执法实践来看，关于两用物项的行政处罚案例在逐渐增加，潜在的刑事风险也不容忽视，对此，出口企业应当予以重视。从法律衔接来看，《出口管制法》、《海关法》以及配套条例对违反出口管制行为的处罚衔接不完全顺畅，而这也为出口企业争取降低处罚提供了空间。因此，若出口企业存在涉及两用物项出口管制风险，应当积极应对，寻求专业人员帮助，协助企业及时处理。