实务分享∣实质性化解行政争议的路径探究

在笔者看来，解决行政争议的关键在于直击矛盾根源，达到“案结事了、政通人和”的目标，而不仅仅是让当事人的权利用尽，盲目追究胜诉或被迫接受败诉的结果。充分利用调解、和解程序，在合乎行政机关、行政相对人的利益下，双方达成一致意见后由作为原告的行政相对人申请撤诉。调解、和解作为在行政诉讼中化解行政争议的有效途径，是指行政相对人与行政机关就争议事项达成合意后，由原告申请撤回起诉，从而终结诉讼程序的争议解决方式。其优势在于兼顾效率与公平，既能减少当事人的诉累，也能降低行政机关的执法成本，更符合现代行政法治“合作治理”的理念。

从实务角度来看，行政争议诉讼解决中调解、和解的适用需满足以下条件：一是行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解；二是和解内容不违反法律、法规的强制性规定，不损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益；三是和解过程遵循自愿、平等原则，不存在欺诈、胁迫等情形。以笔者办理的非法占地行政处罚案件为例，行政机关多次以“非法占用耕地”为由作出行政处罚，要求拆除建筑物并处罚款。若当事人及早主动与行政机关沟通，诚恳表达补办手续、整改违规的意愿，或争取成为乡村振兴项目景区的配套，行政机关或许会考虑到历史成因和经营实际，或可能暂缓执行拆除决定，并协助其完善合法用地手续，从而通过和解实现“争议化解”与“权益保障”的双重目标。

充分利用行政诉讼中的调解、和解程序，在满足行政机关以及行政相对人各自诉求的情形下，由一方撤诉的核心价值在于打破行政争议中“非输即赢”“零和博弈”的对抗思维，构建“互利共赢”的解决机制。实践中，部分当事人对和解存在误解，认为 “和解即妥协”，未能充分认识到行政机关在执法过程中对“合理性”的裁量空间。事实上，《行政诉讼法》第六十二条明确赋予当事人和解的权利，最高人民法院亦在相关司法解释中强调，要积极引导当事人通过和解方式解决争议，避免程序空转。例如，在行政罚款争议中，若相对人确有经济困难，行政机关可依据《行政处罚法》的规定，与相对人达成“分期缴纳罚款”的和解协议，这样不仅符合法律规定，更能体现行政机关的执法温度与尺度，进而在根本上、源头上化解矛盾。

此外，笔者必须强调的是，在调解、和解程序中绝非“无原则让步”，其合法性与规范性需通过司法审查予以保障。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十四条规定，当事人达成和解协议后申请撤诉的，人民法院应当审查和解协议的内容是否合法、是否损害公共利益或他人权益。若和解协议存在违法情形，人民法院应裁定不准许撤诉，防止 “以和解之名行违法之实”。例如，行政机关若为促成和解，擅自同意相对人继续占用基本农田从事非农建设，此类和解因违反《土地管理法》的强制性规定，人民法院应依法不予认可，坚决维护公共利益。

 二、行政复议与行政诉讼的路径选择：以“效率”与“实质正义”为导向

笔者坚定认为，行政复议与行政诉讼是行政相对人寻求救济的两大法定途径，但二者在程序设计、审查范围、救济效果上存在显著差异，当事人的路径选择直接影响争议解决的效率与结果。实践中，部分当事人因对两种程序的认知不足，盲目相信并选择诉讼程序，导致争议陷入“程序冗长、结果不利”的困境；而灵活运用行政复议的“高效性”与“专业性”，往往也能高效地化解争议。

行政复议作为行政机关内部的层级监督制度，具有程序简便、审查专业、成本较低的优势，更适合作为行政争议的“前端救济”途径。其一，程序效率高。《行政复议法》规定行政复议机关应在 60 日内作出复议决定，特殊情况可延长 30 日，远短于行政诉讼的审理周期（一审普通程序为 6 个月，二审为 3 个月），能快速回应相对人的救济需求。例如，存在认定争议的“在建建筑”面临强制拆除时，行政相对人若优先选择行政复议，可在短期内要求复议机关审查强制拆迁决定的合法性，有效避免被认定为在建违法建筑被强制拆除，保障行政相对人及家人的基本居住需求，最大限度减少经济损失。其二，审查范围广。行政复议不仅审查行政行为的合法性，还审查其合理性，能更全面地纠正行政机关的不当行为。例如，行政机关对相对人作出的罚款决定，若存在“处罚幅度畸高”的问题，复议机关可直接依据《行政处罚法》的“过罚相当”原则，合理调整罚款数额。其三，救济效果好。行政复议机关与作出原行政行为的机关存在层级监督关系，考虑群体事件与乡村振兴战略的安排，更易推动行政机关主动纠错或与行政相对人达成和解。

行政诉讼作为司法救济途径，具有终局性、权威性的优势，适合作为行政争议的“后端保障”。当行政复议未能有效地解决争议，或行政相对人对复议结果不服时，行政诉讼可通过司法权的介入，为相对人提供最终的权利救济。其一，审查强度大。人民法院对行政行为的合法性审查更为严格，可通过调取证据、开庭审理等方式，全面查清案件事实，纠正行政机关的违法行政行为。例如，在笔者办理过的强制拆除决定案中，人民法院对行政机关提交的地类认定报告、勘测数据、卫星影像图等证据进行了全面审查，虽最终未支持原告诉请，但通过司法程序对行政行为的合法性作出了更权威的认定。其二，救济范围全。行政诉讼可提供更全面的权利保护，包括行政赔偿、行政补偿等。例如，若行政机关的强制拆迁行为违法，行政相对人可在行政诉讼中一并提出行政赔偿请求，要求行政机关对因拆迁造成的财产损失进行赔偿；而行政复议虽也可处理赔偿请求，但实践中赔偿数额的确定往往需要司法机关的最终裁决。

结合笔者实践总结的两种程序的对比，当事人在选择救济途径时，建议遵循“复议优先，诉讼兜底”的原则，根据争议类型与自身需求合理规划。具体而言：

1.对于事实清楚、争议标的较小的行政争议，如行政处罚、行政许可等，应优先选择行政复议。此类争议通过行政复议的高效审查，可快速实现权利救济，避免诉讼程序的不必要消耗。

2.对于涉及重大利益、行政机关存在明显违法情形的争议，如强制拆除、大额罚款等，可在行政复议后，若对结果不服再提起行政诉讼。例如，行政相对人对行政机关的强制拆除决定不服，可先申请行政复议，要求复议机关撤销拆除决定；若复议机关维持原决定，再通过行政诉讼请求人民法院审查拆迁决定的合法性，若在诉讼过程中，涉案建筑物已被拆除，可同时提出行政赔偿请求。

3.对于程序明显不当、违法的争议，如行政机关未履行告知义务、未组织听证等，可直接选择行政诉讼。此类争议中，人民法院对程序合法性的审查更为严格，更易作出有利于行政相对人的判决。

需警惕的是，部分当事人忽视行政复议的前端救济作用，未考虑实际情况、当地执行水平等原因直接提起行政诉讼，可能会导致争议陷入“程序冗长”的困境。例如，在笔者处理过的非法占地行政处罚案中，若当事人未能优先运用行政复议程序，而直接提起诉讼，因诉讼周期较长，其经营场所很可能在诉讼过程中被强制拆除，损失难以挽回。反之，若能优先启动复议，复议机关有望在较短时间内审查处罚决定的合法性，甚至通过协调为其开辟补办手续或其他协商解决的路径，从而避免损失的扩大和程序的空转。

三、强制拆除在建违法建筑行政争议中行政复议前置的必要性：避免“案件未决、建筑已拆”的关键防线

在建建筑涉及当事人的重大经济利益，一旦面临强制拆除，往往造成不可逆的财产损失。实践中，部分当事人在在建建筑被行政机关责令拆除时，未及时申请行政复议，直接选择行政诉讼，导致工程在诉讼过程中被强制拆除，错失救济良机。事实上，行政复议在在建建筑争议中具有不可替代的前置价值，是避免“强制拆除”、守护重大财产权益的关键防线。

根据《行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。这一“停止执行”条款为在建建筑提供了至关重要的“缓冲保护”机制。在行政复议过程中，相对人可申请复议机关停止执行拆除决定，若复议机关认为申请合理（如拆除将造成重大损失、争议事实尚未查清等），可作出停止执行的决定，为在建建筑争取宝贵的保护时间。

相比之下，行政诉讼中“停止执行”的适用条件更为严格。根据《行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行；但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。实践中，人民法院对 “停止执行” 的裁定较为谨慎，仅在 “执行将造成难以弥补的损失” 且 “不损害公共利益” 的情况下才会作出。对于在建建筑而言，若行政机关已作出拆除决定，且符合强制拆除条件，人民法院往往不予裁定停止执行，导致工程在诉讼过程中被强制拆除。

更值得关注的是，如笔者办理过的在建建筑强拆案中所示，当事人虽已对案涉建筑是否属于“违法建筑”提起行政诉讼，但因诉讼程序耗时漫长，未待法院审理终结作出判决，行政机关已依据行政决定实施了拆除行为，致使诉讼的救济目的落空。此种情形下，即便后续行政诉讼胜诉，往往也只能寻求赔偿而非恢复原状，实质性救济效果有限。

在建建筑违法性认定争议的核心往往在于“合法性瑕疵”，如未办理用地审批、规划许可等。行政复议机关作为行政机关内部的监督机构，通常更了解相关领域的行政程序、政策背景和地方实际，其具备通过协调相关部门，为相对人提供“补正瑕疵”、实现合规路径的独特优势，从而从根源上避免“一拆了之”的粗暴结局。如前述非法占用土地建设饭店案件，因当事人先行选择复议程序，引起了行政机关的重视，一定程度上使得行政机关不会贸然采取强拆措施，饭店得以暂时保留经营，当事人基本的生活需求也能得到基本的保障，此后再经过诉讼程序，并充分利用调解、和解程序，最终实现了行政争议实质性化解。

反之，若行政相对人舍弃复议而直接提起行政诉讼，人民法院虽能对行政行为的合法性进行审查，其职能定位通常难以主动替代行政机关去协调、推动复杂的补办审批程序。法院判决往往限于“撤销”“维持”或“确认违法”，若判决撤销拆除决定，行政机关仍可能基于同样的事实和理由重新作出拆除决定；若判决维持，则拆除不可避免。争议容易陷入“程序循环”而实质问题未解，最终权益仍难保障。

基于上述分析，在建建筑面临强制拆除风险时，当事人应优先启动行政复议程序，具体可采取以下策略：

1.第一时间申请行政复议：在收到行政机关的拆除决定、限期整改通知等文书后，应在 60 日内提出行政复议申请，避免超过复议期限，丧失前端救济机会。

2.坚决申请停止执行拆除：在行政复议申请中，应一并提出停止执行拆除决定的申请，并提交相关证据（如工程建设投入证明、停止执行的必要性说明等），争取复议机关作出停止执行的决定，为保全财产和解决争议赢得最关键的时间。

3.积极配合复议机关协调：在行政复议过程中，应积极主动与复议机关沟通，说明工程建设的合理性（如符合当地产业规划、带动就业等），并表达愿意且能够补正所有合法性瑕疵的意愿和方案（如补办审批手续、整改违规内容等），推动复议机关组织协调，力求从根源上解决争议。

对于已经进入诉讼程序但远未审结，而强拆风险迫在眉睫的案件，当事人仍可尝试（在符合规定的前提下）向复议机关提出停止执行申请，或寻求其他临时性救济措施，进行多重努力。但需特别注意行政复议与行政诉讼程序的衔接问题，谨慎处理，避免产生程序冲突，力求最大限度保护自身的合法权益。

 四、结语

总而言之，笔者认为实质性化解行政争议，是推进法治政府建设、提升社会治理效能的重要目标。调解、和解程序作为争议解决的“柔性方式”，能实现“案结事了政和”；行政复议与行政诉讼的合理选择，能优化救济路径，提高争议解决效率；而在建筑争议中行政复议的前置运用，能有效避免“强制拆迁”，保护当事人的重大利益。

通过前述案例的分析与对比，笔者深刻感受到：救济程序的选择与启动时机对最终效果具有关键性影响。前者提示了未及时有效运用复议协调机制可能面临的风险，后者则揭示了即使进入诉讼程序也可能因时间差而无法避免拆除的现实困境。因此，当事人必须在行政争议发生初期就高度重视并积极运用行政复议等前端救济机制，尤其针对在建或存续的建筑物，必须将“申请停止执行”作为规定动作，竭力避免“诉讼未决而拆除已行”的彻底被动局面。同时，行政机关亦应在执法过程中自觉践行比例原则和最小损害原则，在依法履职的同时，为相对人留有合理的救济空间和整改期，积极探索通过和解、调解等方式化解矛盾，避免简单化的“一罚了之”“一拆了之”。唯有行政争议双方共同转变观念，从“对抗”走向“和解”，才能真正实现行政争议的实质性化解，不断推动行政法治迈向更高水平。